I. Instytucja wstrzymania wykonania z art. 152 p.p.s.a. jako forma ochrony tymczasowej
Wyrok wydany przez wojewódzki sąd administracyjny pozostaje, do momentu upływu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, a w razie jej wniesienia do momentu jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny nieprawomocny, a zatem do czasu uprawomocnienia nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Również wyrok uwzględniający skargę na akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., nie wywołuje do czasu uprawomocnienia się skutków prawnych związanych z utratą mocy wiążącej zaskarżonego aktu. Ustawodawca przewidział jednak od tej zasady wyjątek polegający na uprawnieniu wojewódzkiego sądu administracyjnego do określenia, czy i w jakim zakresie akt, którego nieważność ten sąd stwierdził, może być wykonany do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). Tym samym, mimo tego, że wydane orzeczenie co do rozstrzygnięcia nie obowiązuje, sąd ma możliwość na podstawie art. 152 p.p.s.a. wywołania skutku w postaci braku mocy wiążącej zaskarżonego aktu od chwili ogłoszenia sentencji wyroku (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 543).
Powyższe uprawnienie sądu jest jedną z form ochrony tymczasowej bądź prowizorycznej, która to instytucja na gruncie postępowania administracyjnego określana jest z kolei mianem suspensywności (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2005, s. 294.). Ma ona na celu zapobieganie negatywnym skutkom wykonania przez adresatów władczych aktów organów administracji publicznej obowiązków wynikających z treści tych rozstrzygnięć czy też czynności tych organów, które zostały zakwestionowane w skardze do sądu administracyjnego. Instytucja ta chroni, w określonych prawem sytuacjach, przed negatywnymi konsekwencjami niezastosowania się przez adresata aktu organu administracji do obowiązków nałożonych na jego podstawie, do czasu przeprowadzenia kontroli, w tym także sądowej, pod względem zgodności z prawem działań organu administracji zakończonych zaskarżonym rozstrzygnięciem (R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Państwo i Prawo 2004, nr 8, s. 71).
Jak to zostało przewidziane w zdaniu drugim art. 152 p.p.s.a., rozstrzygnięcie podjęte na podstawie tego przepisu traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. W związku z tym należy stwierdzić, że ratio legis instytucji wstrzymania wykonania aktu miejscowego jest zagwarantowanie skarżącemu ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym poprzez nadanie wyrokowi nieprawomocnemu cechy przypisywanej orzeczeniu prawomocnemu (R. Sawuła, Stosowanie art. 152…, s. 72-73). Stanowisko takie znajduje również potwierdzenie w judykaturze. W wyroku z dnia 8 września 2010 r., II OSK 1394/09, LEX nr 746505, NSA stwierdził, że rozstrzygnięcie zawarte w wyroku, w zakresie określenia, że zaskarżony akt nie może być wykonany ma charakter tymczasowy, ponieważ kształtuje sytuację stron w okresie po wydaniu wyroku przez sąd pierwszej instancji do czasu dopóki wyrok ten nie jest prawomocny. Zasadniczy sens tego przepisu jest taki, że celem wstrzymania wykonania aktu w razie uwzględnienia skargi jest ukształtowanie stosunków prawnych na okres, w którym wyrok nie jest prawomocny. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi wojewódzki sąd administracyjny w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane.
Stosowanie przez sąd art. 152 p.p.s.a. jest obligatoryjne w przypadku każdego wyroku uwzględniającego skargę na akt lub czynność organu administracji. Stosowne rozstrzygnięcie co do samej zasadności suspendowania aktu oraz jego zakresu powinno zostać zawarte w sentencji wyroku (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 356; Z. Kmieciak, Glosa do wyroku NSA z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 591/04, OSP 2005, nr 4, s. 209; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 401; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 541; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2009 r., II OZ 914/08, LEX nr 545465).
Wykładnia logiczno-gramatyczna przepisu art. 152 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że rolą sądu pierwszej instancji nie jest bezwiedne i automatyczne nakładanie klauzuli zakazującej wykonywania uchylonego aktu, ale że rolą jego jest zbadanie i rozważenie – stosownie do okoliczności sprawy – czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Nie można bowiem racjonalnie wnioskować, że także w stosunku do dawno już wykonanego aktu, zachodziłaby potrzeba orzekania o jego niewykonalności. Co prawda, analizując prawodawstwo sądowoadministracyjne innych krajów europejskich, znajdzie się jeden przypadek, gdzie przepis procedury (art. 81 portugalskiej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) dopuścił, aby sąd mógł nawet zawiesić skutki prawne aktów już wykonanych („to suspend the effect of acts already implemented” – cyt. za Principles of Administrative Law Concerning the Relations Between Administrative Authorities and Private Persons, Strasbourg 1996, s. 191-192), to jednak ma to tam charakter zupełnie wyjątkowy i stosowane jest niezwykle ostrożnie w praktyce. Na gruncie więc prawa polskiego, zastosowanie art. 152 p.p.s.a. nie będzie możliwe w przypadku wyroków uwzględniających skargę, które uchylają akty lub czynności wykonane już przed wydaniem wyrok
II. Możliwość stosowania art. 152 p.p.s.a. do aktów prawa miejscowego stanowionego przez organy jednostek samorządu terytorialnego
Na aprobatę zasługuje stanowisko dopuszczające stosowanie art. 152 p.p.s.a. do aktów prawa miejscowego stanowionego przez organy jednostek samorządu terytorialnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 czerwca 2011 r., II SA/Go 270/11, LEX nr 821545).
Jak słusznie podniesiono w w/w orzeczeniu, pogląd konkurencyjny (wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., I OSK 1646/09), odwołujący się przede wszystkim do stanowiska zawartego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r., (OPS 1/00, publ. ONSA 2000, nr 4, poz. 134) dotyczył nieobowiązującego już art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), który odpowiadał obecnej regulacji art. 61 § 1 i § 3 p.p.s.a, nie zaś art. 152 p.p.s.a.
Nie ma przy tym podstaw do wykluczenia wstrzymania wykonania aktu prawa miejscowego, który wszedł już w życie, tj. po upływie odpowiedniego terminu od dnia jego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W art. 152 p.p.s.a. nie ma bowiem jakiegokolwiek ograniczenia katalogu aktów, do których przepis ten znajduje swoje zastosowanie, co oznacza, że w związku z tym obejmuje on swoją dyspozycją także akty prawa miejscowego, które weszły w życie.
Zaznaczyć trzeba, że istnieje również pogląd przeciwny, który wiąże wykonalność jedynie z aktami stosowania prawa (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 listopada 2007 r., II SA/Gl 590/07, LEX nr 364967, wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 listopada 2010 r., II SA/Kr 995/10, LEX nr 753731). Przymiotu wykonalności, zdaniem w/w sądów, nie mają akty stanowienia prawa, które weszły w życie.
III. Wykonalność aktu prawa miejscowego i skutki jej zawieszenia
Zakres zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a. dotyczy wykonalności sensu largo. Należy stwierdzić, że w przypadku aktu prawa miejscowego pojęcie „wykonalności” musi zostać powiązane z jego mocą (skutkiem prawnym). W wyroku NSA z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004, nr 2, poz. 32, wyjaśnił, że w wypadku stosowania art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na decyzję chodzi o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu, podobnie jak szerokie znaczenie ma „wykonanie decyzji” w rozumieniu art. 130 § 1 i 2 k.p.a. Trzeba uznać, że te twierdzenia mają zastosowanie również do aktów prawa miejscowego.
W związku z powyższym słusznie uznał NSA w wyroku z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1029/10, że stwierdzenie, że uchwała nie podlega wykonaniu oznacza, iż nie wywołuje ona skutków prawnych, które z niej wynikają od chwili wydania wyroku, mimo, że wyrok sądu pierwszej instancji nie jest jeszcze prawomocny. Rozstrzygnięcie wojewódzkiego sądu administracyjnego w zakresie niewykonywania zaskarżonej uchwały traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Brak możliwości wykonywania zaskarżonej uchwały wynika wówczas z prawomocnego orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwały.
Mając na uwadze powyższe argumenty wskazać należy, iż wstrzymanie wykonania uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, że akt ten czasowo nie wywołuje skutków prawnych – do momentu uprawomocnienia się wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Innymi słowy, uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nadal obowiązuje (nie została wyeliminowana z obrotu prawnego), lecz nie istnieje możliwość wydawania na jej podstawie decyzji administracyjnych.
Jak podnosi się w doktrynie, z uwagi na naturę aktu prawa miejscowego i to, że jego wykonywanie może także oznaczać w przyszłości (już po wydaniu wyroku przez WSA) stosowanie aktu prawa miejscowego w jednostkowych sytuacjach faktycznych, sąd uprawniony jest do określenia, że akt ten nie może być wykonany w okresie nieprawomocności wydanego wyroku (R. Sawuła, Stosowanie art. 152…, s. 74). Zatem należy przyjąć, że niewykonalność aktu prawa miejscowego oznacza, że nie może być on stosowany, przy czym rozstrzygnięcie w tym przedmiocie obowiązuje od chwili wydania wyroku uwzględniającego skargę.
Przyjęcie poglądu o niemożności wstrzymania wykonania aktu prawa miejscowego, który wszedł już w życie prowadziłoby do zakwestionowania funkcji instytucji wstrzymania wykonania z art. 152 p.p.s.a. i faktycznej nullifikacji treści normatywnej tego przepisu. Mielibyśmy wtedy do czynienia z nieuzasadnionym ograniczeniem uprawnienia sądu, który mógłby wstrzymać wykonanie jedynie tych aktów prawa miejscowego, które jeszcze nie weszły w życie, a więc nie obowiązują. Taka sytuacja oznaczałaby naruszenie prawa do uzyskania ochrony tymczasowej.
VI. Konkluzje
-
Przewidziana w art. 152 p.p.s.a. instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego.
-
Wstrzymanie wykonania uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, że akt ten czasowo nie wywołuje skutków prawnych – do momentu uprawomocnienia się wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego.